一、改革文本展现的变与不变

从1985年《中共中央关于科学技术体制改革的决定》，到2012年中央科技创新大会，不同时期的改革文本体现着不同时代的改革要求。通过比较可以看出三十年来科技体制改革的变与不变。

（一）  科技体制改革的简要回顾

1978年，在全国科学大会前期，有几项重要的准备工作：一是科教座谈会，在会上决定恢复高考，恢复国家科委和中国科协。科学大会上，邓小平同志讲话提到：1. 科学技术是生产力；2. 知识分子是工人阶级的一部分；3. 四个现代化，关键是科学技术的现代化。这是三个很重要的论断。正如郭沫若的演讲辞《科学的春天》所写，科学大会的召开标志着科学技术和知识分子得到认可，所以是科学的春天、人民的春天。

1978年之后，在改革开放的浪潮中，科研院所也进行了许多改革，包括试行院所长负责制，设立科技成果转化服务部等等。但真正标志着科技体制改革开启的是1985年3月的全国科学技术工作会议，会后正式颁布《中共中央关于科学技术体制改革的决定》，提出改革的根本目的是“使科学技术成果迅速地广泛地应用于生产，使科学技术人员的作用得到充分发挥，大大解放科学技术生产力，促进经济和社会的发展。”此后，改革经历了四个阶段：

第一阶段 (1985-1992) ：

这一阶段的指导思想是科学技术要面向经济建设，经济建设要依靠科学技术。政策走向是“堵死一头，网开一面”。 “堵死一头”指改变原有的稳定的拨款制度，“网开一面”则指承认技术产品也是商品。具体的政策措施可归纳为五点：

1) 改革拨款制度。根据1985年科技普查结果将研究所划分为基础类、应用开发类、综合类等几种类型，根据研究所类型，减少甚至取消事业费，实行科学基金制，增加按项目支持的竞争性经费。将1982年根据院士建议设立的中国科学院基金改为国家自然科学基金，成立基金委，90年代初独立为国务院直属事业单位。

2) 开放技术市场。技术是不是商品的问题曾引起持续讨论。马克思主义认为技术与空气、水一样，是公共物品。经过科技界的讨论，最终认定技术是有价值的商品，是可以交换的，并开放技术市场。

3) 调整组织结构。

4) 改革人事制度。放宽对科技人员的限制，允许科技人员兼职。改革开放中，长三角蓬勃发展的乡镇企业对技术产生了强烈的需求。各大院所的科技人员周末去乡镇企业当技术顾问，被称为“周末工程师”。同时，科技人员创办企业的浪潮逐步兴起。

5) 建立高新技术产业开发试验区。比如中关村大街，从白石桥到北大东门，出现了以“两通两海”（四通、信通、京海、科海）为代表的高技术公司。1988年中办对此组织调研，后经中央批准，成立了全国第一家高技术产业开发试验区，其后，很快在全国成立了52家开发区。

当时还实施了几个重要科技计划，如 “863计划”，“火炬计划”、“星火计划”，等等，以促进科技的发展。

这一阶段取得了一定成绩，但由于经济体制没有进行相应改革，科技体制单兵突进带来了诸多问题，很难有真正的突破，甚至对科技自身的发展有所影响。

第二阶段（1992-1998）：

1992年，邓小平发表南巡讲话，提出建立社会主义市场经济。这一时期国家科技工作的指导方针在“面向”“依靠”后加了“攀高峰”，即努力攀登科技高峰。政策走向为“稳住一头，放开一片”。具体的政策措施有：

1) 增加各级政府对科技活动的财政投入，优化科技投入结构。推进研究所管理制度改革，核心是研究机构定位，人员分流。

2) 鼓励各类科研机构企业化，支持和扶植技术中介机构。

3) 实施”技术创新工程“，建设企业技术中心。

这一阶段实施了国家重点基础研究计划，“973计划”。

1995年召开全国科技大会，提出了“科教兴国战略”。

第三阶段（1998-2012）：

这一阶段的指导思想是科教兴国，政策走向是加强国家创新体系建设、加速科技成果产业化。随着知识经济的兴起，1997年底中科院向中央提交《迎接知识经济挑战,建设国家创新体系》战略研究报告。1998年初江泽民批示，知识经济、创新意识对我们21世纪的发展至关重要，同意中科院实施“知识创新试点工程”。同时教育部启动“985工程”。1999年，召开了全国技术创新大会。具体的政策措施主要有：

1) 推进科研机构改革与转制。工业部门下属的各产业部门研究院所自己成为企业或并入大企业，如电力科学研究院进入国家电网系统，石油科学研究院进入中石油、中石化体系。有些院所发展得很好，有些则渐渐没落。但共性技术研发因改革受到影响。

2) 培育企业创新能力，促使企业成为创新主体。2007年修订的《科学技术进步法》，把企业作为创新主体单列一章。

3) 大力推进成果转化。

4) 改革成果奖励制度。取消各部委的科学技术奖项。

第四阶段（2012年-现在），核心是全面深化改革，创新驱动发展。

（二）《关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》的主要内容

2012年，中共中央、国务院印发《关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》。文件主要分为四个部分：

1）形势分析：充分认识深化科技体制改革、加快国家创新体系建设的重要性和紧迫性。

2）总体思路：深化科技体制改革、加快国家创新体系建设的指导思想、主要原则和主要目标。

3）改革措施：强化企业技术创新主体地位，促进科技与经济紧密结合；加强统筹部署和协同创新，提高创新体系整体效能；改革科技管理体制，促进管理科学化和资源高效利用；完善人才发展机制，激发科技人员积极性创造性；营造良好环境，为科技创新提供有力保障。

4） 落实要求：加强组织领导、稳步推进实施。

指导思想明确要以提高自主创新能力为核心，以促进科技与经济社会发展紧密结合为重点，进一步深化科技体制改革；解决制约科技创新的突出问题，加快建设中国特色国家创新体系。随后十八大正式提出创新驱动发展战略。

主要原则一是坚持创新驱动、服务发展，把科技服务于经济社会发展放在首位，加快实现创新驱动发展；二是坚持企业主体、协同创新，突出企业技术创新主体作用，提升国家创新体系整体效能；三是坚持政府调控、市场导向；四是坚持统筹协调、遵循规律；五是坚持改革开放、合作共赢。

重点任务分为主体地位、协同创新、改革管理体制、完善人才机制、营造良好环境五个方面，共15项重点任务。之后的十八届三中全会明确提到深化科技体制改革，包括建立健全鼓励自主创新的体制机制，健全技术创新市场导向机制，建立产学研协同创新机制，强化企业在技术创新中的主体地位，加强知识产权运用和保护，健全技术创新激励机制，整合科技规划和资源，改革院士遴选和管理体制等。

（三）变与不变

通过比较1985年和2012年的科技体制改革文件，可以看出改革的基本问题没有变：1）加强科技与经济的紧密结合；2）创新主体的制度变革与能力建设；3）充分调动科技人员的积极性与创造性。改革的主要政策工具也没有变，用经费杠杆来实现科技资源的优化配置。

改革的主要任务发生了变化：1985年时侧重“破”，重点是突破计划体制，主要是科技体制的单项推进；当前则更注重“立”，建设国家创新体系，强调顶层设计和整体推进。改革重点也从微观运行机制转到宏观管理体制，完善基本制度和规则，如修订科学技术进步法、成果转化法等相关法律。

面对看似不变的问题，为什么前后有不同的解？因为时代变了，需求和内涵也随之改变，约束条件也变了。

二、深刻理解时代的变革

（一）科学技术迅猛发展

过去三十年，科学技术尤其是信息技术和生物技术得到迅速发展。这些技术不仅极大地影响了工业绩效、人民健康、国家安全、环境保护等各个方面，而且正在改变并继续影响着人类自身、国家安全、社会组织、规则和管理方式，将会给国家和国际政治体系带来前所未有的挑战。

（二）世界经济政治格局发生深刻变化

当代经济变革最重要的特点是经济的知识化与全球化。科技成为经济发展的引擎，有形要素形成的比较优势相对弱化，知识及运用知识的能力成为竞争力的关键。国际竞争更趋激烈，市场配置资源的作用愈加显著，全球化越来越明显。

最深刻和最具挑战性的特征是，在发达国家和新兴工业化国家，经济活动从总体上正在经历着由“短缺时代”向“相对过剩时代”的过渡和转变。这一转变使需求创造途径的开辟以前所未有的紧迫性被提上日程：一是需求的创造越来越依靠科学技术，二是新需求对增长的贡献周期越来越缩短新替代产业的发现和产业结构升级、更新成为增长可持续性的决定性因素。如苹果公司将手机从通讯工具变成了移动终端。正是在创造需求的意义上，科学技术为自己奠定了一切有形要素无可替代的地位。

当前全球经济正处于“长周期”的下行阶段，主要经济体均陷入“长期停滞”的过渡和转变。供给端、需求端、宏观政策、收入分配都出现诸多问题。

更重要的是三十亿人的现代化追求。当今世界并不太平，从阿富汗战争、伊拉克战争，到中美贸易战，当今国际争端的实质，并非文明的冲突，而是以中国、印度为代表的发展中国家要实现现代化。发达国家不到十亿人用了两三百年，发展中国家的二三十亿人却要在几十年内完成。这必然要打破既有的国际利益格局，资源、能源、环境等均成为制约发展的瓶颈，二战之后形成的国际政治金融体系已不再适应。这就要求我们转变发展方式、生活方式、思维方式，探索绿色、健康、智能、普惠、可持续的发展道路；探索建立国际政治经济新秩序和新的制度安排。

（三）中国经济发展巨大而快速的进步

中国的基本国情一是人口多，二是发展快，所有问题都集中交织在一起。GDP年均增长长期保持在10%左右，近几年有所放缓。为解决就业问题，未来二三十年还需要保持6%以上的增长。但是，资源、能源和环境严重制约着经济增长，生态环境、自然资源和经济社会发展的矛盾日益突出。传统经济增长方式已走到尽头，必须进入中高速、优结构、多挑战、新动力的经济发展新常态。

从过去这三十年的发展看，80年代的推动力靠的是微观经济体制改革，从农村的联产承包责任制到城市企业改革。当时经济处于相对短缺的状态，拉动经济的主要是消费。90年代的推动力是建立社会主义市场经济体制，拉动经济主要靠的是投资，包括政府的积极财政政策和引进外资。到2000年以后，经济发展的推动力是加入了WTO，拉动经济主要是靠出口，到去年我们进出口贸易占了GDP的67%。2012年以后靠什么？要靠全面深化改革，拉动则要靠“用科学技术引领中国的可持续发展”。正因为如此，中央一再强调“提高自主创新能力，建设创新型国家。这是国家发展战略的核心，是提高综合国力的关键”。

（四）中国创新实力快速提升，体制改革亟待深化

中国创新实力不断增加，科研经费大幅增加，占GDP比重超过2%；研究开发人员总数居世界第一；论文产出世界第二，专利也快速增长，2013年后专利申请量世界第一。取得一批重大成果。但是我们的效率仍然有待改进。现在中国科技发展的主要矛盾表现为：科技发展水平与经济社会发展要求、科技体制与科技快速发展要求、科技领域布局与发展要求、科技人才队伍建设与人才强国要求均不相适应。

发展方式的转变要求科技创新实现从跟踪模仿向在开放环境中自主创新为主的转变，实现从“跟着走”向“领着走”的转变。科技界能够承担并完成引领与支撑发展的重任吗？科技体制改革势在必行！

三、深刻理解问题内涵的变化

（一）  促进科技经济结合，推动企业成为创新主体

推动企业成为创新主体一直是改革的基本问题，但内涵随时代发生了变化。在计划经济体制下，科研与生产分属不同部门，单向推进科技体制改革，未能有效地促进结合；30年来，宏观经济体制和企业性质都发生改变，推进企业成为技术创新主体成为促进科技与经济结合的立足点。重点要以市场为导向，以企业为主体，产学研结合的技术创新体系。

目前，我国的企业创新能力还较薄弱。从2012年的数据来看，大中型企业研发投入占销售收入的0.96%，规模以上工业企业只有0.56%。60%以上的企业没有自主品牌， 99%的企业没有申请专利，仅万分之三的企业拥有核心知识产权；70％数控机床、80％以上集成电路芯片制造装备依赖进口。我国企业引进技术与消化吸收的投入之比仅为1:0.15,远低于日韩等国家企业1:5-8的水平。

要强化企业在自主创新中的主体地位，需要满足三个条件：

1）市场竞争的压力。

2）创业与创新的动力。追求中长期利润最大化的企业目标。承包制只讲短期效益，必须建立现代企业制度，明晰产权，建立有效的治理结构，让企业所有者、经营者和职工有共同的利益追求。还要弘扬企业家精神。

3）技术创新的能力。

使企业成为创新主体，主要有三大改革目标：大中型工业企业平均研发投入占主营业务收入比例提高到1.5%；行业领军企业逐步实现研发投入占主营业务收入的比例与国际同类先进企业相当；培育若干综合竞争力居世界前列的创新型企业。

这一轮改革的着重点是企业，主要措施有：

1）培育企业能力：支持建立研发中心，深化产学研结合，建立开放共享机制，推进协同创新；

2）完善财税、金融、产业技术、人才等支持政策；

3）创造公平开放的市场环境，使各类企业公平获得创新资源；支持科技型中小企业发展，加强知识产权保护。

（二）优化资源配置，关键是提高效益

30年前，科研经费严重短缺；30年来，尤其是2000年来科研经费快速增加；当前的主要问题是如何用好钱，着重解决分散、封闭和低效的问题。具体措施有：

1） 完善决策机制。建立部门协调机制，明确国家各类科技计划、专项、基金的定位和支持重点，将科技咨询纳入重大问题的决策程序。

2） 科技项目管理改革。改革原先的计划体制，建立健全科技项目的决策、执行、评价相对独立、互相监督的运行机制，完善项目组织流程；建立科技项目信息公开公示制度，完善管理，避免项目和经费过度集中。

3） 科技经费管理制度。重点是提高效率，完善投入机制和结构，加强监督、评价和问责。

（三）深化科研院所和高等学校体制改革，重在能力建设和制度建设

30年前是通过改革拨款制度，推动院所更多地面向经济建设，争取实现自收自支。30年来，科研院所分类定位、分类管理，一大批开发类院所转制。2012年以来的改革强调明确定位，优化布局，稳定规模，提升能力，走内涵式发展道路。重在能力建设和制度建设。要充分发挥国家科研机构的骨干和引领作用，充分发挥高等学校在国家创新体系中的基础和生力军作用。

（四）人事制度改革着眼于完善人才发展机制，激发科技人员积极性创造性

1985年的改革更着眼于放活科技人员，鼓励人员流动，动员千军万马上山摘桃子，转化科技成果；30年来，鼓励人员流动，改善用人制度、薪酬制度，引进人才、重建队伍；当前的改革重点是统筹各类人才发展，完善激励制度。

30年来，科技队伍也发生了深刻变化。科技队伍规模世界第一。在结构上，80年代的队伍主体有较为共通的对国家集体的价值认同，责任感较强；现在 50后逐步退出，60后带70后、80后、90后，科研人员越来越自我，个性张扬，价值多元。队伍质量上，精通本领域的专家不少，但知识的博大精深、眼光的远见卓识、为人的道德风范仍不及老一辈的大家。人才改革措施有：

1）人才工作：实施重大人才工程和政策，培养造就顶尖人才。改革初衷是好的，但后来变成了“帽子工程”，各类人才名目繁多。加强科研生产一线高层次专业人才和高技能人才培养，支持优秀青年人才主持科研项目，在实践中成长；

2）评价机制：建立以科研能力和创新成果为导向的评价机制；

3）激励政策：改进聘用制度，完善激励政策；

4）创新文化：加强创新文化建设等。

四、十八大以后的改革进展

（一）习近平总书记关于科技工作的重要讲话

习近平总书记做了一系列科技工作的重要讲话，从2013年3月在全国政协科技界别的讲话，到2018年5月在院士大会上的讲话。其中，2014年8月18日财经领导小组会议上的讲话非常重要。习近平总书记主持召开中央财经领导小组第七次会议，对实施创新驱动发展战略作出全面部署，提出七项重大任务：

•    加快研究提出创新驱动发展顶层设计方案

•    抓紧出台实施创新驱动发展的政策和部署

•    再选择部署一批重大科技项目和重大工程

•    研究提出中央财政科技资金管理改革方案

•    抓紧修改完善相关法律法规

•    实施更加积极的创新人才引进政策

•    在一些省区市系统推进全面创新改革试验

在2016年全国创新大会上，习近平总书记对科技事业发展总体布局提出5点要求：

•   夯实科技基础，在重要科技领域跻身世界领先行列

•   强化战略导向，破解创新发展科技难题

•   加强科技供给，服务经济社会发展主战场

•   深化改革创新，形成充满活力的科技管理和运行机制

•   弘扬创新精神，培育符合创新发展要求的人才队伍

此后，创新驱动发展战略顶层设计和改革举措陆续出台，包括国家创新驱动发展战略纲要、十三五”国家科技创新规划等，明确了这一时期的科技发展战略和重点方向。

（二）事业单位分类改革

事业单位划分为公益一类和二类。公益一类包括义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生等，将稳定支持、严控编制。公益二类包括高等教育、非盈利性医疗公益服务等，部分由市场配置资源。但后续配套政策并不明确。

事业单位人事制度改革也在推进，包括人事制度：法人自主订立、解除聘用合同；明确岗位类别和等级，公开招聘和竞聘上岗；养老医疗社会化。薪酬制度：建立激励与约束相结合的工资制度；建立工资的正常增长机制。中国发展变化快加上各地方人才竞争，导致目前薪酬制度比较混乱。

（三）资源配置体制改革

重点解决四个问题：明晰政府与市场的关系。重点解决政府“越位”与“缺位”的问题；明晰中央与地方科技管理实权划分；明晰同级政府机关部门的科技管理职能；理顺政府与大学、科研院所的关系。比如对大学和院所要依法落实法人自主权，构建法人治理机制。改革政府科技计划管理，坚持改革的问题导向，聚焦现行科技计划管理资源配置碎片化和利益固化、绩效结果不理想、科技研发不聚焦、组织实施不合理等问题。

改革形成了五类主体计划：国家自然科学基金、国家科技重大专项、国家重点研发计划（取消原有的863、973）、基地与人才专项和技术创新引导专项。

改革科技计划分为三步实施：2014年启动国家科技管理平台建设，开展试点；2015-2016年基本建成国家科技管理平台，基本完成各类计划的优化整合；2017年全面按照五类科技计划运行，原有经费渠道不再保留。

改革使得项目申请和管理将在统一平台上进行，更加公开透明，竞争性加剧，重复性减少，以前多头重复申请经费的做法难以为继。由专业机构管理，采取同行评议、第三方评估、用户测评，项目验收纳入国家科技报告，对重大成果产出的要求更明确，对重大科研活动组织管理提出更高要求，研究所法人责任进一步强化。

改革优化了资源配置，但也带来新的问题：如多个主体共同申请项目，达不到整体要求；第三方管理权责不清、能力不足等。国家计划需要在集中与分散之间寻找平衡。

涉及到经费管理的问题，中央出台了一系列文件，尤其是《关于进一步加强中央财政科研项目和经费管理的若干意见》，基本解决了科技人员反映的问题，但文件很难落地。科技、财政、监督、审计等各个部门的协调难，各单位越来越没有自主权，经费越来越不好用。

（四）科技成果产权制度改革

2014年10月科技部和国家知识产权局印发了《关于中央级事业单位科技成果使用、处置和收益管理改革试点的通知》。科技成果产权制度改革的重要标志是《科技成果转化法》的修订，主要内容包括下放科技成果处置权，扩大收益权，调动科研人员积极性，打通科技成果转化堰塞湖等，得到科研人员的积极响应。但真正将收益变为股份，还要划许多政策界限。

2014年12月10日，国务院常务会议决定推广中关村试点政策，推进国家自主创新示范区建设。截止目前有16个示范区。

其他改革还有科技报告制度、国家重大科研基础设施和大型科研仪器向社会开放、国企薪酬改革，军工科研院所改革也正在酝酿推进。

总体上讲，2014年中央深改领导小组确定的重点改革任务，已基本完成。改革涉及面之广，力度之大前所未有。但将文件落地还有很长的路要走。我们应持续高度关注国家改革方向和相关政策，结合实际深化改革。

十九大对科技体制改革提出了更多要求。十九届五中全会明确提出：坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑，面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求、面向人民生命健康，深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略，完善国家创新体系，加快建设科技强国。要强化国家战略科技力量，提升企业技术创新能力，激发人才创新活力，完善科技创新体制机制。

总之，改革的基本问题没有变化，但其内涵随着发展不断深化。下一阶段的改革，需要更加重视顶层设计、系统设计，需要更多脚踏实地的举措：改革设计既是目标导向，解决当前问题，更要抓住矛盾的核心，系统布局；改革要有破有立，系统施策；改革不是纸上谈兵，要用信心恒心爱心，持续稳妥推进。

最后，要特别强调的是，30年来，尽管我国科技事业发展和体制改革均已发生深刻变化，但是广大科技人员、我们这支队伍服务国家、服务人民的追求不变，求真惟实、 勇于创新、甘愿奉献的精神与作风不变。我们依然是国家和人民可信赖的战略科技力量。

精彩提问：

提问：改革开放初期，作为科技领域的体制改革，其目的和内容为何单一的强调服务于经济建设，而不是优先提升国家科技实力？

方新：那时候对科技的判断是，科技成果很多，但对经济发展作用不大，因此提出这个观点。而且当时中国经济处于恢复期，最重要的任务是经济建设，所以这时候对于科技的要求也是面向经济建设，各方面都期望科技解决经济发展中的突出问题。80年代末发现科技改革过分强调经济，但经济体制整体没有改革，企业没有实力和动力搞创新，所以研究院所难以为继，科研人员纷纷转业下海。科技改革虽然对经济发展有所促进，但同时影响了科技自身发展，所以90年代初进行了调整，在“面向、依靠”的基础上强调“攀高峰”。

提问：您刚才讲，在30年的科技体制改革中，不变的主要是用经济杠杆来引导资源优化配置，列举了很多数据，那么您对于数据在未来的作用怎么看？

方新：数据是又一个大问题。一是科研的数据转型，所谓第四范式；二是开放科学，又包括三个层面：刊物的开放获取面临很大问题；仪器设备，大型科学基础设施共享共用近年一直在大力推广；数据的开放更面临挑战，比如要把论文相关的数据提供给出版集团，涉及到数据所有权等很多基本问题，还可能带来垄断，还需要深入研究。2018年底，基金委和科技部代表国家签订了国际组织关于开放科学的协议，但是疫情和大数据带来的垄断和界定还不清晰，进程可能会有所推迟。

提问：中国科技体制改革下一步要脚踏实地，您认为现在关键的步骤是哪一步？

方新：像刚才说的十九届五中全会中提到的，当前的重点首先是战略科技力量，这主要在于领导者的魄力、能力、眼界和格局。全面深化科技体制改革确实还是任重道远。